城鎮污水廠進水超標致出水超標的法律責任探究

污水處理廠進水超標導致出水超標的話題業內已經多次討論，污水處理廠需要承擔出水超標法律責任的結論似乎也已經蓋棺定論，無論是監管部門還是司法判例都基本驗證了這個結論。然而，污水處理廠對此頻頻喊冤甚至訴諸法律的抗 爭一直沒有停止，且隨著污水處理技術不斷提升優化和環保監管的不斷加強，污水運營企業因運營不當導致的出水超標情形越來越少，因進水超標導致出水超標的比例相對提高，因此，對污水處理廠進水超標導致出水超標的法律責任進行探究非常具有現實意義。

監管政策及司法現狀

（一）監管政策不支持進水超標可以免除污水處理廠出水超標的責任

近年來，隨著被處罰污水處理廠頻頻喊冤，部分地區將進水超標導致出水超標列入了行政處罰自由裁量因素。2018 年 10 月 29 日，河北省住房和城鄉建設廳、河北省環境保護廳聯合發布《城鎮污水處理和城市黑臭水體整治專項行動方案》明確，對確因進水水質和水量發生重大變化導致出水水質超標的，環保和排水主管部門要依法從輕或減免對其處理(處罰)。雖然方案中可以對進水超標導致出水超標的情形免于處罰，但僅作為當地環保部門執法的指導性文件，并未被廣泛適用。根據在裁判文書網的檢索，以該方案作為抗辯理由或證明依據的司法判例中，尚未有污水處理廠據此被撤銷行政處罰的生效判決。

針對進水超標導致出水超標的現象，現任生態環境部總工程師、水生態環境司司長張波在 2019 年 2 月份環境部召開的新聞發布會上就該問題明確表態“污水處理廠出水達標排放是水污染防治法的明確規定，城市污水處理廠只要接納這個污水了，就要按照法律的規定達標排放，這個是法律責任”，該言論也代表了環保部門將污水處理廠作為出水超標責任主體的明確政策導向。

2020 年 3 月 27 日，濟南市生態環境局出臺《減輕和免除行政處罰的實施意 見(試行)》，意見規定了減輕和免除環境行政處罰的 16 種具體情形，其中包括進水超標導致的出水超標，在發現后立即主動報告并采取措施減輕危害后果的前提下應當依法減輕行政處罰。該規定在首開先河，此后其他省市也陸續出臺了污水處理廠進水超標導致出水超標的環保處罰裁量政策，但需要注意的是，這些政策均強調“依法從輕或減輕”并未有“免除行政處罰”的字樣。

2020 年 12 月 13 日，生態環境部發布《關于進一步規范城鎮（園區）污水處理環境管理的通知》（簡稱“通知”或“生態環境部《通知》”），在強調“運營單位切實履行污水處理廠出水水質負責的法定責任”的同時，通知規定“對由行業主管部門，或生態環境部門，或行業主管部門會同生態環境部門認定運營單位確 因進水超出設計規定或實際處理能力導致出水超標的情形，主動報告且主動或者減輕環境違法行為危害后果的，依法從輕或減輕行政處罰”。該規定相比較生態環境部于 2020 年 8 月 21 日發布的《關于進一步規范城鎮（園區）污水處理環境管理的通知（征求意見稿）》中要求運營單位“提供充分證據自證清白”的內容，對進水超標導致出水超標的認定方式進行了具有一定操作性的規定，但并 未對污水處理廠的責任免除作出突破，僅規定污水處理廠因“進水超標導致出水超標”依法應予以從輕或減輕行政處罰。

（二）司法判例亦不支持進水超標作為出水超標的免責事由

按照現有司法判例，基本的裁判依據是《中華人民共和國水污染防治法》第 十條規定：“排放水污染物，不得超過或者地方規定的水污染物排放標準和 重點水污染物排放總量控制指標。”和第五十條第二款規定：“城鎮污水集中處理設施的運營單位，應當對城鎮污水集中處理設施的出水水質負責。”，上述規定均為強制性規定，違反該強制性規定的，應依法接受環保部門的調查和處罰。另一方面，大部分的裁判文書均以現行法律并沒有規定任何可以免于處罰的例外情形和免責事由，不予采納污水處理廠提出的進水超標抗辯理由。根據裁判文書 網的檢索，因進水超標導致出水超標的司法判例中，尚未有污水處理廠據此免于行政處罰的生效判決。

綜上，無論從監管政策還是司法實踐角度，在環保監管力度日益加強的宏觀背景環境下，污水處理廠因進水超標導致出水超標不予免責幾乎成為定論，按照目前法律規定的救濟途徑，污水處理廠通過聽證、復議或訴訟途徑達到撤銷行政處罰的概率是低的。

主管部門的監管邏輯

在上述環保監管和司法實踐的現狀背景下，因進水超標導致出水超標而被行政處罰的污水處理企業一方面需要投入更大成本盡力保障出水水質，另一方面仍 然需要面對行政處罰和因此導致的額退稅損失，自然是叫苦不迭，對監管部門多有抱怨，認為監管部門不追究超標排污單位責任而處罰治理污染的污水處理廠是舍本逐末。為何現有的監管政策和司法現狀均不支持將進水超標作為免責事由，筆者認為，首先需要厘清主管部門的監管邏輯。

（一）污水處理廠角色的轉變

從 2002 年以來，我國城市污水處理開始引入市場機制，逐步實現了污水集中處理設施從各級政府部門負責建設到由市場化主體實施特許經營機制的轉變，同時，污水處理廠的主體性質也由政府事業機構逐步向從事污水處理服務的市場主體轉化：

根據上述規定，城市污水引入市場機制并采用特許經營的運營模式后，將污水處理單一的政府提供服務轉變為由政府方監管、污水處理運營企業提供服務、排污單位支付費用的三方協同體系，不僅減輕政府負擔，提高服務效率，明晰各方權責義務，更重要的是將政府方從既是運動員又是裁判員的雙重角色中予以抽離，自此，政府部門對污水處理廠的監管態度也發生了相應的改變。

（二）監管部門對污水處理廠定位的轉變

隨著城鎮污水處理廠市場化的推進，以及污水處理廠由政府直屬非盈利性事 業單位向具有一定盈利性質企業單位的逐步轉換。在特許經營模式下，污水處理企業經政府方授權對污水處理廠進行投資、建設和運營維護，其作為與政府方權責相對明確的立運營主體，實際上更易于受到政府部門的直接關注，而且，政府方作為合同主體和付費主體，出于合同監管和績效考核目的，也會加強對污水處理運營單位的監管。